全国人民代表大会成立70周年｜秦前红：人大制度完善和发展的逻辑

摘要： ...

【编者按】

整整70年，人大制度历久弥新。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，关乎人民的主体地位，最终事关国家长治久安。近些年来，人大制度取得了显著进步：法律体系初步建成、人大职能明显加强、代表工作实现制度化，对外交往更为拓深。

澎湃新闻注意到，2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第8章第27条提出专论：“推动人民代表大会制度与时俱进”，部署了八项具体改革。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再提要求：坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。

今年是全国人民代表大会成立70周年。新时代之下，人大制度如何与时俱进、历久弥新？澎湃新闻为此推出“庆祝全国人民代表大会成立70周年”专题，并邀请多位人大制度研究学者撰文解读，以此观察全国人民代表大会制度波澜壮阔的发展历程。

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红在专稿中认为，要继续完善和发展人民代表大会制度，关键在于以中国式现代化为指引，这也是党的十八大以来人民代表大会制度与时俱进、开拓创新的内在逻辑。

在专稿中，秦前红指出了人民代表大会制度完善和发展的四大逻辑：政治逻辑、民主逻辑、民生逻辑、法治逻辑。

在政治逻辑上，我国宪法第一条规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。“作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，人民代表大会制度自然需要将坚持党的领导贯穿制度实践与创新的全过程。”秦前红认为，人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度载体，因此坚持党对人大工作的全面领导，通过法定程序使党的主张成为国家意志，是人民利益得到广泛实现的重要保障。

在民主逻辑方面，党的十八大以来，我国发展出了全过程人民民主理念。“在我国，人民代表大会制度是全过程人民民主制度体系的重要组成部分，以实现与保障人民当家作主为制度完善和发展的目标。”秦前红表示，全过程人民民主不仅表征我国人民代表大会制度的价值内核迭代，更以全新的民主理论范式促进人民代表大会制度的发展与完善。

他举例说，基层立法联系点的实践创新就是全过程人民民主理念驱动人民代表大会制度发展与完善的生动写照。比如，有地方的基层立法联系点保障人民群众在立法前、立法中和立法后全过程直接参与立法工作。

人民代表大会制度的完善与发展也离不开民生逻辑这一内驱动力，“制度创新的目的就在于不断回应人民群众的多元利益诉求，满足人民对美好生活的向往。”秦前红坦言，不同利益群体在政治、经济领域中的地位和影响力各不相同，导致利益表达渠道与利益诉求的实现程度存在差异，“尤其是新兴职业阶层、弱势群体、少数群体的利益诉求容易被边缘化，被决策过程所忽略”。

秦前红进一步说，民生逻辑还体现在人民代表大会制度的诸多创新之中，小切口立法这一立法范式的变化正是民生逻辑驱动的结果，“小切口立法体现了人大立法工作从宏大治理到关注民生细节与微观生活的转变，使人大立法工作更加贴近生活、贴近群众，也使人民代表大会制度在保障和改善民生方面发挥更好作用”。

法治是中国式现代化的重要保障。秦前红认为，作为国家治理体系的重要组成部分，只有遵循法治逻辑才能确保人民代表大会制度发展的系统性、规范性、协调性。

党的十八大以来，人民代表大会制度为法治建设提供有力的制度保障，以诸多制度创新推动我国各领域各项工作纳入法治轨道，维护宪法与法律至上的法治精神，完善宪法监督制度、备案审查制度就是实践典型。此外，在人大监督职能方面，也开拓了新领域、新方式。

“人大监督的发展动力是通过监督实现对公共权力的有效制约，与人民代表大会制度的法治建设使命内在耦合，因而获得实践创新动力。”秦前红表示，在法治逻辑驱动之下，人大各项工作不断规范化、制度化，人民代表大会制度完善和发展的每一步都严格遵循法治原则。

以下为专稿全文：

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》亦要求，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系的根本政治制度。要继续完善和发展人民代表大会制度，关键在于以中国式现代化为指引，这也是党的十八大以来人民代表大会制度与时俱进、开拓创新的内在逻辑。

人民代表大会制度完善和发展的政治逻辑

《决定》强调，党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证，要确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。在我国，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。我国宪法第一条规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，人民代表大会制度自然需要将坚持党的领导贯穿制度实践与创新的全过程。在我国国家现代化进程中，党是国家治理体系现代化的顶层设计者，以党的建设链接与组织国家治理体系中的不同子系统，形成治理合力。

因此，国家建设与党的建设有机统一，通过党的建设推动国家建设。不同于西方政党作为选民与政治团体的表达工具，我国独有的人民与国家和政党的关系表现出人民利益、党的利益、国家利益内在统一，始终代表最广大人民的根本利益是中国共产党的独特优势。而我国的一切权力属于人民，人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度载体，因此坚持党对人大工作的全面领导，通过法定程序使党的主张成为国家意志，是人民利益得到广泛实现的重要保障。

2021年，党中央召开首次中央人大工作会议。习近平总书记强调，要强化政治机关意识，加强人大自身建设。各级人大及其常委会要成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。

“政治机关”的定位说明了人民代表大会制度完善和发展必须遵循“坚持党的领导”这一政治逻辑。例如，建立人大工作会议机制，为坚持党对人大工作的领导提供制度保障，如《中共北京市委关于贯彻落实中央人大工作会议精神 以首善标准做好新时代首都人大工作的意见》要求坚持党委人大工作会议制度，市、区党委每届至少召开一次人大工作会议。又如，建立人大常委会党组向同级党委的请示报告机制。人大常委会党组就贯彻党中央决策部署、落实同级党委工作安排及人大工作中的重大事项向同级党委请示报告，实现党对人大日常工作、重大决策的全面领导。加强党对人大工作的集中统一领导又与党支持人大工作内在统一，人大制度的完善与发展离不开党的支持。例如，备案审查制度的快速发展就是执政党强力支持与推动的结果，打破了制度实施中可能存在的阻力，如党的十八届三中全会强调，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；党的十八届四中全会强调，加强备案审查制度和能力建设；党的二十大强调，完善和加强备案审查制度；党的二十届三中全会强调，完善合宪性审查、备案审查制度。

人民代表大会制度完善和发展的民主逻辑

《决定》强调，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。

在我国，人民代表大会制度是全过程人民民主制度体系的重要组成部分，以实现与保障人民当家作主为制度完善和发展的目标。人民当家作主制度建设的重要性不言而喻，这是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要内容。全面深化改革的总目标之一在于“全面建成高水平社会主义市场经济体制”与“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，这说明要建立与更加深化的市场改革相适配的国家治理体系。

因此，国家治理的任务不仅仅是助推市场发展，也要回应市场发展带来的社会差异性与多元性问题。作为国家治理体系的重要组成部分，人民代表大会制度自然内嵌其中，以民主机制应对社会差异性与多元性问题，畅通、规范与协调多元利益主体的诉求表达，发挥利益调节功能，保障制度设计朝着有利于最大多数人利益的方向发展。同时，作为目标之一，国家治理体系现代化的特点在于人的现代化，国家治理体系中的人民相较于古代的“民”，更具有主体性与能动性，人民不仅是国家治理的参与者，更是建设者、合作者、决策者，因而更加强调民主机制建设。

党的十八大以来，超越西方民主理念，我国发展出了全过程人民民主理念。与西方民主理念相比较，全过程人民民主不仅关注选举过程，还关注选举结束后的民主价值实现。正如习近平总书记强调，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”全过程人民民主不仅表征我国人民代表大会制度的价值内核迭代，更以全新的民主理论范式促进人民代表大会制度的发展与完善。

以基层立法联系点的实践创新为例，是全过程人民民主理念驱动人民代表大会制度发展与完善的生动写照。例如，基层立法联系点容纳来自不同行业与年龄段的群体，广泛听取群众意见，避免了治理过程中少数人群、弱势人群在民主过程失声；又如，有地方的基层立法联系点保障人民群众在立法前、立法中和立法后全过程直接参与立法工作，突破西方代议制民主下的议会立法模式；再如，有地方的基层立法联系点不仅依托基层党政机关、人民政协，还依托社会组织，建立人大协商、政协协商、社会组织协商等民主协商渠道，形塑民主协商主体合力。

人民代表大会制度完善和发展的民生逻辑

《决定》强调，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。

党的十八大以来，人民代表大会制度的完善与发展离不开民生逻辑这一内驱动力，制度创新的目的就在于不断回应人民群众的多元利益诉求，满足人民对美好生活的向往。如前所述，市场化改革形塑了中国社会的差异性与多元性。作为整体的人民形象在内部呈现多元性和异质性，存在着多元化的利益需求。而不同利益群体在政治、经济领域中的地位和影响力各不相同，导致利益表达渠道与利益诉求的实现程度存在差异，尤其是新兴职业阶层、弱势群体、少数群体的利益诉求容易被边缘化，被决策过程所忽略，如数字经济下平台企业这一新形态就催生了受数字控制的骑手等一系列新兴职业阶层。

因此，与市场相适配的国家治理体系不仅是为多元化的社会诉求提供表达渠道，更需要直接回应多元社会需求，将其纳入政策议程，进行利益调节与分配。

民生逻辑本质上是贯彻了“以人民为中心”的制度发展逻辑。正如习近平总书记指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”当然，民生与民主是孪生的理论范畴。人民代表大会制度完善与发展的民生逻辑与民主逻辑内在耦合。没有民主基础的民生福祉建设难以稳固，脱离民生福祉的民主又流于形式，学界对西方民主的批评也是在于其忽视民生问题而被贴上“形式民主”标签。

相比之下，我国人民民主强调人民当家作主，始终以满足人民对美好生活的向往为基本内容，是民主与民生的有机统一。从治理体系而言，如果说民主逻辑是保障一个具有活力的社会，促进社会参与，那么民生逻辑是保障一个具有秩序的社会，回应人民需求。

民生逻辑体现在党的十八大以来人民代表大会制度的诸多创新之中。小切口立法这一立法范式的变化正是民生逻辑驱动的结果。“小切口”聚焦民生热点，回应群众关切，如在制定电动自行车管理条例时，聚焦群众反映强烈的电动自行车乱闯乱窜、乱停乱放、飞线充电、无牌行驶等问题；在制定城市绿化条例时，针对群众关心的季节性杨柳飞絮污染问题作出回应；在制定有关中小学校及幼儿园的规划建设和管理条例时，针对上学难、入园贵、大班额等问题进行回应。小切口立法体现了人大立法工作从宏大治理到关注民生细节与微观生活的转变，使人大立法工作更加贴近生活、贴近群众，也使人民代表大会制度在保障和改善民生方面发挥更好作用。

组建各级人大社会建设委员会也体现人民代表大会制度完善与发展的民生逻辑。人大社会建设委员会的职责在于加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设。党的十八大以来，人民代表大会制度亦更加重视人大代表与人民群众的联系。全国人大常委会办公厅出台《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，党的二十大提出“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系”，有的地方将代表家站嵌入“十五分钟社区生活圈”，实现代表家站全覆盖。这实际上也是受民生逻辑所驱动。只有更加密切联系群众，才能倾听不同群体的声音，更好地在人大工作中回应不同利益诉求。

人民代表大会制度完善和发展的法治逻辑

《决定》强调，法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，弘扬社会主义法治精神，全面推进国家各方面工作法治化。现代法治的价值不言而喻，作为社会共识，法治在一定程度上回应了中国社会的差异性与多元性问题，协调多元利益诉求，维护社会秩序。同时，法治为公共权力的运行设置轨道，把权力关进制度的笼子里，确保国家治理的有序性与社会活力。

正如习近平总书记指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。”作为国家治理体系的重要组成部分，只有遵循法治逻辑才能确保人民代表大会制度发展的系统性、规范性、协调性。

无论是立法职能还是监督职能，都反映了人民代表大会制度所肩负的保障法治建设的制度使命。党的十八大以来，人民代表大会制度为法治建设提供有力的制度保障，以诸多制度创新推动我国各领域各项工作纳入法治轨道，维护宪法与法律至上的法治精神，完善宪法监督制度、备案审查制度就是实践典型。

在完善宪法监督制度方面，党的十八大以来，完善宪法监督、推动宪法实施成为全面依法治国战略的重要支撑。2018年宪法修正案将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定宪法和法律委员会的职责是推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督。

在加强备案审查方面，“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查格局已经形成并稳步运行，从而保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一、促进规范性文件制定水平和立法质量提高。备案审查工作开启于改革开放，但在实际工作中发展缓慢。党的十八大以来，备案审查工作之所以进入“快车道”，正是受法治逻辑所驱动，契合人民代表大会制度保障法治建设的制度使命。

此外，在人大监督职能方面，党的十八大以来也开拓了人大监督的新领域、新方式，如修改预算法，推进人大预算联网监督，建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，加强地方人大对政府债务的审查监督，开展对国有资产经营管理监督；又如，突破单纯询问模式，专题询问成为各地人大广泛运用的新型监督方式。人大监督的发展动力是通过监督实现对公共权力的有效制约，与人民代表大会制度的法治建设使命内在耦合，因而获得实践创新动力。

另一方面，在法治逻辑驱动之下，人大各项工作不断规范化、制度化，人民代表大会制度完善和发展的每一步都严格遵循法治原则。例如，在人大组织建设方面，2021年修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，2022年修改《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》，不断优化人大及其常委会的组织制度、议事程序、会议制度与工作机制，促进人大制度更加成熟、更加定型。

又如，与前述创新相对应，为了确保备案审查制度在法治轨道上完善与发展，全国人大常委会委员长会议先是将2000年制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》与2005年制定的《司法解释备案审查工作程序》进行合并与修改，形成《法规、司法解释备案审查工作办法》，从而满足备案审查工作制度化的规范供给需求。后又通过出台《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，进一步将备案审查方式与备案审查内容的实践创新定型化。

在人大监督职能发展过程中，为了避免监督方式创新脱离法治轨道，针对预算监督出台《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，针对专题询问出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，规范监督工作程序，发挥法治逻辑固根本、稳预期、利长远的作用。

（作者原标题为：《中国式现代化指引下的人民代表大会制度完善和发展》）